ANTECEDENTES

El 11 de junio de 1990, los gobiernos de México y de Estados Unidos acordaron negociar un Tratado de Libre Comercio entre ambos países, el 7 de julio el gobierno mexicano solicitó el inicio de las negociaciones. Brian Mulroney, primer ministro de Canadá, observó la posibilidad de mejorar los términos del Acuerdo de Libre Comercio firmado en 1988, y temeroso de que México obtuviera ventajas comerciales que amenazaran la posición preferencial que hasta entonces gozaba Canadá en el mercado estadounidense, hizo patente su interés en participar en la negociación. En diciembre de 1992, los presidentes Salinas, Bush y el primer ministro Mulroney, firmaron el tratado, al que los negociadores estadounidenses se referirían como el “acuerdo comercial más verde, nunca antes firmado” (Barry y Sims, 1994:93)

El Acuerdo Paralelo de Cooperación Ambiental y el de Cooperación Laboral se firmarían el 13 de septiembre de 1993, después de un arduo proceso de negociación, no tanto al exterior, sino más bien al interior de Estados Unidos.

Considerar que el Acuerdo obedece únicamente a un compromiso con la protección ambiental entre los gobiernos de los tres países es enfocarnos sólo en el resultado y no en la causa real.

LA CONSTRUCCIÓN DEL CONSENSO

El Tratado de Libre Comercio provocó polémica en los Estados Unidos, no por su contenido, sino por la forma en que se negoció, de manera secreta y por la vía rápida (fast track) (Tatalovich y Sánchez, 1999: 302) en el Congreso. Este hecho levantó suspicacias entre algunos grupos de la sociedad y de la oposición fiera, entre otros.

Los sindicatos y organizaciones ecologistas no gubernamentales de Estados Unidos (pero también de Canadá) temían que al entrar en vigor el TLC las empresas se vieran motivadas a mudar sus plantas productivas a territorio mexicano, con el propósito de abatir los altos costos de producción generados por el cumplimiento de los elevados estándares y regulaciones ecológicas en Estados Unidos.

Existía también la preocupación de que los tres países miembros se vieran obligados a armonizar sus estándares ecológicos al común denominador más bajo, es decir, al de México, un proceso conocido como armonización descendente (downward harmonization). Esto provocaría una degradación ecológica acelerada en toda el área de libre comercio.

En Canadá, las élites empresariales a través de la Cámara de Comercio, manifestaron preocupación por “la deficiente calidad de la administración pública mexicana en el ámbito de la protección ambiental” (ibid: 307).

Los negociadores de Estados Unidos respondieron con el argumento de que, si México firmaba, el TLC permitiría un crecimiento económico que le proporcionaría recursos suficientes para hacerse cargo de los problemas ambientales.

Al principio de las negociaciones, ecologistas, sindicatos de trabajadores y grupos de defensa del consumidor se oponían en bloque al Tratado, por lo que la administración de Bush decidió utilizar varias estrategias para crear consenso y lograr su aceptación. Una de ellas fue dividir al movimiento ambientalista, esto lo logró al presentar un Plan de acción el 1° de mayo de 1991, en el que se comprometió a introducir temas ambientales en las negociaciones. 

Con esto ganó el apoyo de grupos ambientalistas moderados (mainstream), que no se oponían al libre comercio, y pensaban que sólo debía adaptarse el tratado para incluir disposiciones ambientales. Con la promesa del presidente de que así sería, algunos con más influencia política y económica dieron su apoyo; entre ellos estaban: National Wildlife Federation, Audubon Society, Environmental Defense Fund, World Wildlife Federation, Natural Resource Defence Council y Nature Conservancy.

Otra medida para debilitar la oposición de los ambientalistas y sindicatos fue incluirlos en las comisiones del grupo negociador estadounidense. Sin embargo, la forma en que estaban estructuradas las comisiones diluía las opiniones de los opositores y fortalecía las posturas de los empresarios y representantes del gobierno, que los superaban en proporción de 30 a 1 (Barry y Sims, 1994: 86-87). Adicionalmente a estas acciones, Bush promovió la iniciativa de la National Wildlife Federation para crear una Comisión de América del Norte para el medio ambiente.

Pero la oposición continuaba, grupos ecologistas comunitarios y organizaciones de protección a los consumidores encabezadas por Public Citizen, Sierra Club y Earthland Island entablaron un juicio contra el gobierno federal para detener las negociaciones del tratado hasta que se presentara una Manifestación de Impacto Ambiental, tal como ordenaban las leyes estadounidenses. Los grupos ganaron la demanda en la corte de distrito, pero ésta fue invalidada por la Corte de Apelaciones (Tatalovich y Pérez, 1999: 317). Estos grupos también comenzaron a forjar alianzas a nivel internacional con organizaciones canadienses y mexicanas, que se plantearon como meta cambiar la estrecha visión de libre comercio por una más amplia, a la cual llamaron “comercio justo” (Gallardo, 1993: 35).

Poco después, la campaña electoral de 1992 cambió el ritmo de las negociaciones cuando el 4 de octubre, Bill Clinton, candidato del Partido Demócrata fijó su posición respecto al acuerdo en un debate realizado en la Universidad de Carolina del Norte. Clinton sostuvo que, de llegar a la Presidencia ratificaría el TLCAN siempre y cuando se firmaran dos acuerdos paralelos tendientes a preservar los intereses de los trabajadores estadounidenses y fortalecer la protección del medio ambiente.[1]

La llegada de Clinton al poder hizo necesaria una segunda ronda de negociaciones. Los gobiernos de México y con ciertas reservas Canadá, aceptaron tomar parte en las negociaciones que se iniciaron el 17 de marzo de 1993 y concluyeron el 12 de agosto del mismo año. El 13 de septiembre se firmaron los acuerdos paralelos, y a finales de ese año se presentó con el texto del TLCAN a las legislaturas de los tres países para su aprobación.

Como podemos apreciar, satisfacer los intereses “de los representantes demócratas, las coaliciones ciudadanas, los sindicatos y los ambientalistas” (ibidem) fue vital para obtener los votos necesarios para la aprobación del TLC en el Congreso de Estados Unidos.

Mientras esto sucedía allá, en México y Canadá no había peligro de perder la votación sobre el TLC en las legislaturas por una sencilla razón: la sumisión de los legisladores al Ejecutivo.[2]

Al término de las negociaciones, los tres gobiernos se mostraron satisfechos y expresaron, lo que consideraron como el mayor logro del acuerdo de Cooperación Ambiental. Estados Unidos destacó la aplicación de sanciones comerciales al país que no cumpliera sus propias leyes ambientales; Canadá subrayó su objetivo de avanzar en la liberación comercial; y el gobierno mexicano enfatizó su habilidad para poner a salvo la soberanía del país y bajo ninguna circunstancia permitir la aplicación extra-territorial de leyes extranjeras (ibidem: 38).

Un punto importante sobre el Acuerdo de Cooperación Ambiental, fue la dirección opuesta que siguió el desarrollo de este proceso en Estados Unidos y México. Mientras en el primero, un asunto de política interna (la presión de los grupos opositores) impactó la política internacional (forzando a la negociación del acuerdo paralelo); en México un asunto de política internacional afectó de manera definitiva la política interna, pues muchos cambios fundamentales de la política ambiental, se concretaron a partir de la firma del TLC.

LA POLÍTICA AMBIENTAL EN CANADÁ

En Canadá, la responsabilidad de la protección y conservación del medio ambiente recayó fundamentalmente en los gobiernos provinciales. En 1982, en lo que se conoce como la “Enmienda Constitucional de los Recursos” (Resources Amendment) se otorgó la facultad a las provincias de decidir acerca de: “la exploración, aprovechamiento, conservación y administración de los recursos dentro de sus territorios” (Sección 92A (1) de la Constitución).

Esta enmienda también concedió a las provincias la capacidad para cobrar impuestos sobre los recursos no renovables, forestales y sobre la generación de energía eléctrica en la Sección 92-A (3 y 4). La sección 92(13) que regula Propiedades y Derechos Civiles, se interpreta hoy en día, como la obligación por parte de la provincia de controlar y regular los efectos ambientales de la explotación de recursos naturales.[3]

El gobierno federal no tiene atribuciones específicas sobre el ambiente aunque algunos apartados de la Constitución pueden justificar su jurisdicción en temas relacionados como son: Comercio s.91 (2), Navegación s. 91 (10), Pesca costera e interior s.91 (12), Indígenas y reservaciones s. 91 (24). El gobierno federal tiene asimismo la capacidad de hacer leyes para “la paz, el orden y el buen gobierno” facultad conocida como “Cláusula POGG” por sus siglas en inglés, en la sección 91 (20) de la constitución.[4]

Durante la década de los setenta se crearon algunas leyes federales como la Ley de Agua de Canadá (Canada Water Act), la Ley de Pesca (Fisheries Act), la Ley de Aire Limpio (Clean Air Act), la Ley de Control de Descargas al Océano (Ocean Dumping Control Act), y la Ley sobre Contaminantes del Ambiente (Environmental Contaminants Act). Este “paquete” de leyes se aprobó con el fin de instituir estándares nacionales y alentar su aplicación en las provincias Sin embargo, después de este periodo y salvo enmiendas menores, no se logró una nueva legislación hasta 1988.

Las provincias en respuesta a la iniciativa federal, asumieron un papel destacado en la protección al ambiente, estableciendo su propia legislación al fijar estándares de calidad de aire y agua, establecer derechos de propiedad sobre tierras y aguas, regular permisos para establecimiento de fuentes fijas de contaminantes (fábricas), gravar extracción y comercio inter-provincial de recursos naturales. Algunas provincias superaron con mucho los estándares federales.

Hasta finales de los ochenta, las relaciones gobierno federal-provincias en materia ambiental se desarrollaron dentro de un marco de cooperación. La inexistencia de conflictos intergubernamentales durante este periodo, se explica por el hecho de que la federación no retaba la competencia de las provincias en asuntos relacionados con los recursos naturales. Su papel se limitó a conducir investigaciones, ofrecer asistencia técnica, y alentar de una manera prudente (pero no coercitiva) a las provincias para la adopción de estándares nacionales (Kathryn Harrison, 1995: 415). En 1984 el reporte anual de Environment Canada, la agencia federal canadiense encargada del ambiente, declaraba que: “sus facultades regulatorias serían utilizadas...como último recurso” (ibid: 424).

Otro mecanismo institucional para evitar el conflicto en el campo ambiental, fue la creación de un foro de discusión y consulta, para resolver las posibles diferencias entre el gobierno federal y los gobiernos provinciales. 

Con diferentes nombres desde 1964, este foro se conoce hoy en día como Consejo Canadiense de Ministros del Medio Ambiente (CCME, por sus siglas en inglés). Está conformado por once miembros: el ministro federal y diez provinciales, en el que los ministros de los territorios tienen derecho a voz, pero no a voto. Los puestos de dirección del organismo se rotan anualmente entre sus miembros y los fondos se asignan de la siguiente forma: un tercio del presupuesto lo aporta la federación y dos tercios las provincias (Skogstad y Kopas, 1992: 48-49).

El trabajo del Consejo se realiza fundamentalmente a través de dos comités: Planeación Estratégica, encargado de los asuntos de largo plazo e internacionales; y Operación Ambiental, el cual establece los mecanismos para resolver los problemas de corto plazo y emergencias (ibid: 54).

La función primordial que cumple el CCME es alentar la cooperación intergubernamental para armonizar políticas, programas, procesos de evaluación ambiental y procedimientos de revisión.

Pero la armonía que caracterizó las relaciones federación-provincias con respecto al ambiente, terminaría de manera abrupta a fines de la década de los ochenta, debido a los factores que a continuación analizaremos.

NUEVOS ACTORES, NUEVAS TENDENCIAS: EL CONTEXTO CAMBIANTE DE LOS NOVENTA

Algunas de las tendencias presentes en la política ambiental canadiense desde los años setenta se consolidarían a fines de los ochenta, entre ellas, un crecimiento del interés del público por los temas relacionados con el ambiente, grupos ecologistas más preparados y, por tanto, más eficaces políticamente, exigieron cambios en los procesos de formulación de políticas y en la toma de decisiones.

Por otro lado, surgieron nuevos actores: las cortes judiciales, cuyas decisiones serían trascendentales para la política ambiental. Además, el gobierno federal creó nueva legislación y asumiría un papel de liderazgo internacional en la protección del ambiente, al grado que Lucien Bouchard, entonces Ministro del Medio Ambiente, declaró en 1990 que su meta sería: “Convertir a Canadá, en el país industrializado más amigable con el ambiente en todo el mundo para el año 2000” (Hoberg, 1993: 101).

AMBIENTALISMO Y OPINIÓN PÚBLICA

En Canadá, los temas ambientales alcanzaron notoriedad a finales de los ochenta como lo demuestran las encuestas nacionales de Gallup: en 1989, el 67% de los canadienses dijeron estar muy preocupados por el ambiente, para 1990 este porcentaje se elevó al 78%. No obstante que los grupos ambientalistas hicieron su aparición a principios de los setenta, éstos no tuvieron capacidad de incidir en la primera etapa de creación de las políticas públicas. En cambio durante la siguiente década, se convirtieron en organizaciones profesionales, con presupuestos y agendas bien establecidos. Este activismo tuvo como consecuencia la inclusión de las organizaciones ecologistas en los procesos de consulta, que anteriormente solo incluían a los gobiernos y a las empresas. 

Las provincias defendieron con vehemencia su jurisdicción sobre el medio ambiente aun en periodos de bajo interés del público. Pero su interés primordial no era tanto la protección del ambiente, sino la administración y explotación de los recursos naturales y los ingresos que estas actividades atraían a sus arcas (Harrison, 1995: 417).

CREACIÓN DE NUEVAS LEYES Y AUTORRESTRICCIÓN FEDERAL

En 1988 se creó la Ley Canadiense de Protección al Ambiente (Canadian Environmental Protection Act), que planteaba la necesidad de que la federación asumiera un papel más importante en la protección ambiental, particularmente en la regulación de sustancias tóxicas (su venta, distribución, uso y transporte), así como en la disposición apropiada de los desechos tóxicos en océanos y aguas navegables.

La resistencia a esta ley apareció de inmediato entre las provincias cuyo bienestar económico estaba ligado a la explotación de recursos: Ontario, Alberta y British Columbia. La resistencia se originó particularmente en Québec, por lo que se consideró una “intromisión innecesaria en su jurisdicción” (ibidem: 425).

Ante la enérgica reacción de las provincias, el Consejo Canadiense de Ministros del Medio Ambiente intervino para dirimir tensiones. En este foro, el gobierno federal se comprometió a no ejercer acciones unilaterales y, a petición de las provincias, acordó aplicar la CEPA por medio de “acuerdos de equivalencia”, en los que se estipula que si una provincia tienía medidas equivalentes a las del gobierno federal (en emisión de tóxicos, control, mitigación, multas, etc.) “... sólo se aplicaría la ley provincial” (Skogstad y Kopas, 1992: 55).

LAS DECISIONES DE LAS CORTES JUDICIALES Y LA PARTICIPACIÓN PÚBLICA

La creciente participación pública no fue casual, sino impulsada por decisiones judiciales que abrieron oportunidades para que los grupos ecologistas y los ciudadanos, manifestaran sus inquietudes en asuntos relacionados con el desarrollo económico y el ambiente en sus comunidades. Dos de los casos más importantes en los que ha intervenido el poder judicial para determinar la jurisdicción de poderes provincial y federal, e incluso para alterarla, fueron los siguientes:

1. Caso Friends of the Oldman River Society versus Alberta Minister of Environment (1987-1990), y Canadian Wildlife Federation versus Canada (Minister of Environment) (1989); la Corte Federal y la Corte Federal de Apelaciones decidieron anular la licencia provincial para la construcción de dos presas en las provincias de Alberta (Oldman River Dam) y Saskatchewan (Rafferty Alameda Dam). Estos proyectos afectaban asuntos de jurisdicción federal, a saber: pesca, migración de aves, indígenas y territorios indígenas y aguas navegables. La corte reconoció como válido el argumento de los demandantes: la falta del estudio de impacto ambiental. El Proceso Federal de Evaluación y Revisión Ambiental (Environmental Assessment and Review Process ó EARP) establece dicho estudio como requisito indispensable para la construcción de las presas (Ibid: 52-53).

2. Caso Regina versus Crown Zellerbach Canada Ltd. et al. (1988). La Corte permitió la intervención del gobierno federal para regular en materia de contaminación del agua, una facultad que hasta entonces había estado en manos de las provincias. El argumento fue que Ottawa tenía la facultad de hacer leyes “para la paz, el orden y el buen gobierno” de Canadá (Cláusula POGG, por sus siglas en inglés) y constituye un ecosistema indivisible con ramificaciones interprovinciales e internacionales (ibid).

Estas decisiones han ido expandiendo la autoridad federal. Hoy en día, el Ministro del Ambiente debe llamar a revisión pública cualquier proyecto que requiera permiso, fondos o tierras federales que pueda provocar efectos nocivos para el ambiente.

Un hecho destacable es que, al conceder a los ciudadanos el derecho de establecer denuncias contra las acciones de los gobiernos federal y provincial, la corte también afectó la relación de cooperación que se había dado hasta entonces, entre ambos niveles de gobierno.

Para 1990, después de la decisión del caso Crown Zellerbach, la intervención del gobierno federal en el campo ambiental ha sido aceptada por las provincias como algo inevitable. El conflicto surgió porque la interpretación de las cortes se dio en el sentido de que el gobierno federal posee “autoridad amplia” en asuntos relacionados con el ambiente (Harrison, 1995: 421).

Pero, ¿cómo se ha enfrentado este cambio de status por parte de las provincias? y ¿cómo se han resuelto los inevitables conflictos que presentan? La tendencia de ambos niveles de gobierno es la de buscar soluciones que no representen peligro de frenar el desarrollo económico que las provincias fomentan a través de la explotación de sus recursos. Algunas economías provinciales dependen exclusivamente de un producto como es el caso de: British Columbia (explotación forestal), Alberta (petróleo y gas), o Nueva Brunswick y Québec (pulpa y papel). Atendiendo esta necesidad, el gobierno federal ha reducido el alcance del Environmental Assesment and Review Process (EARP). La Ley Canadiense sobre Evaluación Ambiental (Canadian Environmental Assesment Act, CEAA) de 1990, determinó que el estudio será obligatorio sólo si la Corte lo considera necesario (Skogstad y Kopas, 1994: 50 y 55). [5] Es decir, la extrema y persistente sensibilidad de las provincias a la intromisión federal, ha dado como resultado que el gobierno ejerza restricción respecto al alcance de sus facultades.

Entre tanto, las provincias han enmendado su legislación para permitir una mayor participación y supervisión pública de los proyectos, con lo que se intenta que la toma de decisiones se vuelva más democrática o “al menos crear esta percepción”.[6] Otra tendencia surgida a raíz de las decisiones judiciales antes mencionadas y del nuevo rol asumido por el gobierno federal, es que se ha venido desarrollando una especie de “federalismo competitivo” entre Ottawa y las provincias, con el fin de ganar apoyo público para los proyectos que se consideran prioritarios.

Para algunos autores, este tipo de federalismo crea mayores oportunidades de rendición de cuentas y creación de políticas públicas más democráticas, ya que si el público está informado, los grupos interesados pueden presionar al gobierno para que tome en cuenta sus intereses (ibidem: 57).